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國家治理、國土空間規劃與“央地”協同——兼論國土空間規劃體系演變中的央地關系發展及趨向

瀏覽次數:317    作者:sxhz    發布時間:2020-06-03 10:23:13    字號:        
    編者按

  今年我們迎來中華人民共和國成立70周年。70年來,國家在經濟、社會、文化等各項領域取得為世界矚目的巨大發展成就,人民生活水平極大提高,人居環境明顯改善。我國經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和主體功能區規劃等各項規劃以其客觀性、系統性和前瞻性保障了國家各項事業不斷向前推進,發揮了統籌引領的作用。

  不忘初心,砥礪前行,為慶祝中華人民共和國成立70周年,繼續發揮好規劃在國家可持續發展中的關鍵作用,本刊組織著名學者專家,圍繞我國國土空間治理體系和治理能力現代化主題,聚焦規劃管理組織體系、法律法規制度體系等治理體系的調整和完善,共同討論我國規劃的作用及如何保障規劃作用的切實實現。從9月23日開始,《城市規劃》雜志公眾號將陸續為大家呈現此精彩的系列文章,敬請關注。

  精彩段落

  “在國家治理體系與治理能力現代化的進程中,從'泛化治理'向'分化治理'轉變是必然趨勢。結合我國央地事權改革的總體趨勢分析,我國未來在國土空間治理領域將形成更清晰的制度化分權模式,其特征是:同步推進央地事權改革與市場化改革,厘清各類主體在國土空間治理中的權責關系,形成權責對等、分工明確的現代化國土空間治理體系?!?/span>

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  【作者簡介】

  林堅(1969-),男,博士,北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系系主任、教授、博士生導師,北京大學城市規劃設計中心主任,國土規劃與開發國土資源部重點實驗室副主任。中國城市規劃學會城鄉規劃實施學術委員會副主任委員,中國土地學會土地規劃分會副主任委員。

  趙曄(1996-),女,北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系碩士研究生。

  【修改日期】2019-09-02

  *研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題(18VSJ041)。

  本文刊載于《城市規劃》2019年第9期

  【doi】10.11819/cpr20190907a

  國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標,國土空間治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節,而國土空間規劃是構建國土空間治理體系的首要內容。推進國家治理體系和國土空間治理體系現代化,必須實現中央地方政府的清晰分工與有效協同。我國國土空間規劃體系的發展變化,內生于國家治理體系與央地關系的演變中,其未來的改革趨勢,也必須符合于國家治理體系現代化建設與央地關系改革的總體方向。本文將著重從國家治理視角出發,梳理我國國土空間規劃體系發展歷程中的央地關系演變對制度演進邏輯的內在影響,并結合2014年以來國土空間治理領域的改革探索,對我國國土空間規劃體系中的央地事權關系做出展望。

  1、國家治理視域下的國土空間規劃體系構建

  《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出:“到2025年,形成以國土空間規劃為基礎,以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度”“到2035年,全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平”。因而,新時代的國土空間規劃體系重構應立足于國家治理視角,建立貫穿中央意志、落實基層治理、面向人民群眾的國土空間規劃體系,實現國土空間治理體系與治理能力的現代化。

  我國國土空間治理體系的不完善,主要體現在多種空間規劃、各類要素的用途管制制度之間的沖突等。上述各類制度的沖突,從表面上看是橫向各部門“多頭治理、九龍治水”導致的矛盾,但深層次的原因是央地事權關系未能理順而造成的一系列縱向博弈結果。因而,“建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系”“明確各級國土空間總體規劃編制重點”是國土空間規劃體系改革的重要任務,理順央地事權、推進央地協同、充分發揮央地在國土空間治理中的兩個“積極性”則是關鍵所在。

  2、國土空間規劃體系演變中的央地關系發展

  2.1計劃經濟時期(1949—1977):城市規劃作為自上而下落實中央計劃的工具

  計劃經濟時期,我國的央地關系呈現較為嚴格的科層制結構[1]。中央地方政府間的財政關系以“統收統支”為特征[2],地方政府的利益主體意識較弱。央地目標趨同、激勵高度相容,中央政府承擔驅動全國各地國土開發與經濟發展的全部責任,地方政府負責執行。該時期的城市規劃主要扮演在空間上自上而下嚴格落實國民經濟計劃的角色,而城市土地使用無償行政劃撥制度與農村土地集體所有權制度,也為中央自上而下落實國土空間管控計劃提供了有力保障。

  2.2分權改革后(1978—1993):地方規劃利益主體意識加強,中央初步規范建設用地管制

  改革開放的過程被視作中央向地方政府“行政分權”[3]。中央地方財政“分灶吃飯”,使地方政府獲得了發展剩余收益的控制權,使其與地方企業形成緊密的利益共同體。在此邏輯下,城市規劃與地方政府權益緊密耦合,地方政府對城市規劃的主導性增強,并將其作為招商引資、為各類企業和項目提供落地條件的政策工具,由此奠定了城市規劃以開發建設為基礎的功能意向。

  與此同時,中央政府也開始探索針對國土空間的開發秩序進行引導管制的政策工具。一方面,探索區域尺度上的空間治理模式,譬如從1980年代開始探索編制的各級國土規劃與各類區域規劃,但由于缺乏實施保障制度,對地方的實際約束力不強;另一方面,探索加強針對建設用地的調控,諸如1984年頒布《城市規劃條例》,隨后在1990年正式實施“一書兩證”制度,1986年頒布《土地管理法》,隨后確立了“統一分級限額審批”的土地管理模式。

  2.3分稅制改革后(1994—2003):地方以規劃作為增長擴張工具,中央加強土地用途管制力度

  1994年的分稅制改革是央地關系改變的重大分水嶺,通過財政資金的“一上一下”,中央政府利用轉移支付進行二次分配、調控區域均衡發展的權限大大增強[4]。分稅制改革將地方政府與企業經營脫鉤,使其角色轉變為更為直接的“經營土地”和“經營城市”[5]。地方財政、城市土地與金融緊密聯結的“三位一體”滾動開發[6],主導了中國較長一段時期內的城鎮化發展模式。

  在上述邏輯下,有關空間規劃逐漸成為地方政府在中央政府的責任框架內爭奪更多的土地發展權和資源要素配置、參與地區間橫向競爭的重要制度工具[7]。因而,此階段擴張型的城市規劃非常強勢,自下而上發起的各類城市群都市圈規劃等開始增多[8],這些規劃本質上都扮演了為地方不斷向中央爭取土地發展權的政策工具。面對地方的快速城鎮化擴張,中央政府以建設用地管制與耕地特殊保護為主要抓手,建立了土地用途管制制度,服務于此制度的土地利用規劃開始發揮其自上而下的管控作用。此時,以地方政府為主導的城鄉規劃體系,與以中央政府為主導的土地利用規劃間的矛盾已初步顯現,兩規之間的矛盾本質上是央地間的博弈沖突[8]。

  2.4可持續發展理念下的調控(2004—2013):技術化“條線型”空間治理探索與“九龍治水”亂象并存

  進入新世紀,資源環境約束日趨緊張、經濟發展與國家生態安全、糧食安全的沖突日益加劇,我國國土空間治理領域的央地關系進入了調整期。一方面,以中央政府為主導,自上而下地探索基于技術理性與專業優勢的“條線型”精細化治理模式,各部門逐步建立健全各要素的專項規劃與用途管制制度,并借助日益成熟的信息化監測考核技術手段,對地方政府建立了專業化、標準化、定量化的國土空間治理管控體系。另一方面,通過專項“戴帽”資金的下發,實質性地參與到地方的國土空間治理過程中,“項目制”成為中央向地方提供資源與要素配置的主導方式。而地方政府也在職能轉變、考評方式轉變與“項目制”資源配置模式等引導下,積極尋求與中央政府在“條線型”治理中的對位,有學者將這一階段中央政府治理模式稱為基于現代化治理工具與專業理性主義的“技術治理”模式[4]。

  這種自上而下的技術化“條線型”治理模式,忽視了地方因地制宜的變通需求與多要素統合聯動的需要,在實施落地過程中產生了種種問題。同時,各部門基于自身的管理邏輯與需求制定的各類專項規劃與用途管制制度,彼此間底圖底數不統一、制度成熟度各異,導致其傳導至地方時,出現“九龍治水”亂象,各類規劃管制制度的有效性被大大削弱。

  2.5生態文明體制改革時期(2014年以后):通過橫向機構改革與縱向事權改革重構國土空間治理體系

  面對上一階段中央多部門在國土空間治理探索過程中出現的種種問題,自2014年以來,在生態文明體制改革的背景與國家治理體系與治理能力現代化的要求下,中央與地方政府在空間規劃體系改革方面開展了廣泛的探索與試驗,試圖通過橫向的機構改革與縱向的事權劃分改革,重構新時代的國土空間規劃體系。目前,橫向機構改革已經基本完成,縱向的央地事權劃分改革仍在探索推進。

  3、國土空間規劃體系中的央地關系協同趨向

  3.1權責對等,央地分權與市場化改革同步進行,建立清晰的制度化分權模式

  在國家治理體系與治理能力現代化的進程中,從“泛化治理”向“分化治理”轉變是必然趨勢[9]。結合我國央地事權改革的總體趨勢分析,我國未來在國土空間治理領域將形成更清晰的制度化分權模式,其特征是:同步推進央地事權改革與市場化改革,厘清各類主體在國土空間治理中的權責關系,形成權責對等、分工明確的現代化國土空間治理體系。

  中央地方關系的改革,體現中央整體向地方放權的思路,強調中央的戰略引領作用和地方的主體責任,強調央地政府事權的差異性與聚焦性。譬如,黨的十九大提出:通過機構改革,賦予省級以下政府更多自主權;十九屆三中全會明確:要理順中央和地方職責關系,更好發揮中央和地方兩個積極性。

  政府與市場關系的改革,要求“國家權力向社會回歸”“深化、細化政府職能邊界,明確政府有所為有所不為”[10],地方政府向社會放權,回歸政府提供均衡高品質的公共服務、保護資源環境底盤的角色,而將增長驅動更多地交給社會。同時,在生態文明體制改革中,也將不斷引入市場機制與社會共同治理的力量,真正實現從“國家管理”到“國家治理”的轉變,自然資源資產價格體系構建、生態補償制度、生態產品價值實現機制、發展權轉移交易制度等均在不斷探索與成熟之中。

  3.2各司其職,中央政府強調戰略指引、底線管控、局部聚焦,地方政府關注要素配置、增質提效、權益協調

  在國家治理體系現代化與央地事權關系改革的進程中,國土空間規劃領域對央地事權關系的調整主要體現為以下兩方面。

  中央政府:強調戰略指引、底線管控、局部聚焦。其中,“戰略引領”,是指國家層面的國土空間規劃,以確保國家重大決策部署與重要戰略在國土空間層面的落實為核心任務,指引全國國土空間的結構性布局與綱領性目標的實現?!暗拙€管控”,是指中央政府在國土空間開發保護中,需承擔維護國土空間生態安全、糧食安全、文化安全、戰略資源安全等責任,以底線綜合管控的形式,對山水林田湖草等要素劃定統籌性的剛性管控線,進行垂直管控,使核心資源要素在高層級空間規劃中有效統籌,變九龍治水為五指成拳?!熬植烤劢埂?,是指在整體放權的趨勢下,中央政府將更聚焦于重點領域(如生態環境保護修復、重大基礎設施建設)與重要區域(如國家公園、長江經濟帶、渤海灣)的治理事權。

  地方政府:關注要素配置、增質提效、權益協調。其中,“要素配置”,是指地方政府作為國土空間開發保護制度的責任主體,其規劃與管制側重實施性,需要在落實上級政策和規劃的基礎上,對本區域內的要素進行有機組織與合理配置?!霸鲑|提效”,是指地方政府作為直接面向社會治理與人民群眾的具體主體,需以全面提升人民生活品質與城市綜合競爭力為目標,不斷發揮地方政府在治理中的靈活性與創新性,追求空間治理中的效率效果?!皺嘁鎱f調”,是指地方政府作為具體分配土地發展權的實施主體,需以協調社會權益個體的利益關系為重點,通過有效公眾參與完成的具體規劃,明晰微觀要素的利用管控設想,實現個體權益的有效保護、資源要素的合理利用。

  3.3協同共治,以區域-要素統籌為指向、以自然資源治理為支撐的規劃將成為完善央地關系的重要試驗場

  國土空間作為國家主權和主權權利管轄下的地域空間,重要的特征是具有“區域”和“要素”雙重屬性[11]。以區域-要素統籌為指向、以自然資源治理為支撐的總體規劃或專項規劃,都將成為我國未來一段時間內理順央地事權關系、建立有效的空間治理模式、調整區域間發展不平衡、經濟開發與生態環境保護間不平衡的重要試驗場和突破口。一方面,國土空間規劃體系的建立,將健全區域型國土空間開發保護制度,促進主體功能引導下區域間損益協調與要素合理流動機制的建立,為主體功能區劃等區域協調型制度的有效落實提供有力支撐。另一方面,針對特殊區域統籌治理,探索更為有效的央地事權重組與協作模式,長江經濟帶國土空間規劃、海岸帶規劃、山水林田湖草整治修復規劃、自然保護地規劃等一批專項規劃正在形成或將大量涌現。

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