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國土空間規劃實踐面臨的技術挑戰

瀏覽次數:214    作者:sxhz    發布時間:2020-06-03 10:30:59    字號:        
  2017年初,國務院正式頒布《全國國土規劃綱要(2016~2030年)》(以下簡稱《綱要》)。這是我國首個全國性國土開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃,對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用,對相關空間性專項規劃具有引領和協調作用?!毒V要》編制工作于2010年啟動,2013年初主體文本成稿。本文結合筆者親歷《綱要》編制工作的體會,提出未來國土空間規劃面臨的四個技術性問題,與業內專家學者共同探討。

  1

  關于資源環境承載能力評價

  關注和開展資源環境承載能力評價已是當今各界的共識。這個問題的邏輯起點是,對于特定區域而言,人類對國土的開發利用活動有沒有極限?在當今,人們在探討國土空間規劃時,普遍認為這是一個需要重點考慮的問題,主要理由有三。第一,經過改革開放以來40年高速工業化城鎮化發展之后,我國在取得經濟發展巨大成就的同時,也在資源環境上付出了沉重的代價,面對一些地區“城市病”、空氣污染、水土污染等日益突出的資源環境問題,決策者以及學界越來越認識到資源環境約束性的重要,開始尋求以資源環境承載能力為依據,對存在突出資源環境問題的地區進行“優化”和“疏解”。第二,黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局,從思想理念、政策措施、體制機制等各方面全面推進,轉型升級、綠色發展已經成為新時代經濟社會發展的主流。在這個背景下,資源環境承載能力就成為研究國土空間規劃首先要回答的問題。第三,進入新時代,廣大人民群眾對美好生活有了更高的向往和需求,人們需要綠水青山,需要記住鄉愁,需要安全的食物和水源,等等。這是時代對國土空間規劃提出的迫切要求。

  資源環境承載能力評價已經成為新時代國土空間規劃最重要的支撐,并具有一定的實踐應用基礎。當然,國土空間規劃及相關資源環境承載能力問題不是一個新問題。早在上世紀八九十年代開展的全國國土總體規劃綱要編制中,就已經把資源環境承載能力列為有待進一步研究的問題之一。在2010年國務院頒布的《全國主體功能區規劃》中,資源環境承載能力也是其十分重要的內容。在近年中央部署開展的市縣“多規合一”試點和省級空間規劃試點中,包括資源環境承載能力在內的“雙評價”都是試點的重要內容。在《綱要》編制過程中,這個問題是前期研究的核心專題之一,是《綱要》主體內容最重要的支撐??梢哉f,在國土空間規劃編制實踐中已經初步形成了資源環境承載能力評價的技術路線,從數據整合、評價指標、空間分析及空間差異表達等各方面都探索出了一些有效的范式。

  資源環境承載能力評價實踐中仍然面臨兩個亟待突破的技術瓶頸。其一是,如何確定資源環境承載能力的閾值?提及資源環境承載能力,不少同仁都會想到“能承載多少人口?”“能承載多少GDP?”試圖去尋求那個極限值。如果對資源環境各要素進行單要素評價,如何去找到各個要素的極限值?如果把多種要素疊加起來進行綜合評價,又如何找到那個極限值?其二是,如何處理空間尺度問題。即在不同尺度的空間,資源環境承載能力評價的指標體系和評價方法有什么區別?在針對作為開放系統的不同尺度區域,一些資源環境的限制性因素是否不可克服?從目前各地實踐看,或多或少地存在著技術偏差。比如,對第一個問題,一些地方出現了過于追求找到極限值,直接做出“超載”或“未超載”之類的結論,而做出這類結論所依據的閾值,具有明顯的主觀性且見仁見智,難以直接作為規劃依據。還有一些地方在評價中,不重視區域尺度變化對評價指標體系和評價方法的不同需求,把較為宏觀層面的指標體系和評價方法機械地套用到中觀甚至微觀的層面,從而引發質疑。

  《綱要》編制過程中的理念及做法。上述技術瓶頸尚未得到破解,但卻是《綱要》編制繞不開的問題。經過深入思考和研究,我們認識到,在當前缺乏成熟的理論和技術方法的條件下,開展資源環境承載能力評價,重點應放在不同區域資源環境突出問題的甄別上,即不去苛求找到極限值,而是把現狀和問題搞清楚。這樣的評價可以回答兩個問題,一是揭示評價區域資源環境的限制性因素是什么,二是揭示評價區域內限制性因素限制強度的區域差異。而實際上,這兩個問題的答案在編制規劃方案時有著十分重要的意義,甚至比回答是否“超載”更具意義。因此,在《綱要》編制過程中,我們采用的技術邏輯是,通過對不同資源環境問題在空間分布上差異情況的分析,找出評價區域資源環境的短板要素,即限制性要素,以此為依據可以確定這個區域應重點關注的保護主題,圍繞這個主題可以在區域準入、分區引導、分類施策等方面采取多種措施,來緩解這種限制性。

  2

  關于國土開發強度

  所謂國土開發強度,是指一定區域內建設用地總面積占該區域國土總面積的比例,通常用百分比表示??梢?,對于一個特定區域而言,國土開發強度與土地利用總體規劃中建設用地總規模本質上是一致的。在《綱要》所確定的11個指標中,國土開發強度是5個約束性指標之一。2017年,原國土資源部發文要求各省級政府組織開展省級國土規劃編制,國土開發強度是分解下達的第一個約束性指標??梢灶A見,在未來國土空間規劃編制中,國土開發強度將是一個十分重要的約束性條件。

  何為合理的國土開發強度?國土空間規劃編制中,應針對不同地區資源環境的稟賦、國土開發現狀等諸多因素,合理確定國土開發強度,促進人與自然的和諧相處。這個觀點被業界廣泛認可。問題是,對于一個區域而言,如何確定合理的國土開發強度?這個問題的難處有兩層意思。第一,對于特定區域來說,確定合理的國土開發強度閾值,缺乏堅實的理論和方法支撐。其復雜性在于,各地的自然本底各異,各地的產業結構不同,國土開發利用的效率、效益也不同,再加上社會人文及傳統等條件的差異,因此,要確定一個合理的可用于規劃實施的國土開發強度(而不是僅限于學術探討層面),顯得力不從心。第二,在不同尺度的國土空間,國土開發強度有著不同的情形。比如就上海市行政轄區而言,其國土開發強度無疑在全國名列前茅,但如果從其影響腹地長三角的角度來看,這個比例又是另一種情形。顯然,如何在以行政單元編制國土空間規劃的條件下,科學確定各地國土開發強度,這是更大的技術挑戰。

  適度控制國土開發強度成為必然選擇。在《綱要》編制過程中,我們的考慮是,各地區資源條件、資源稟賦、開發程度和技術水平等因素差異很大,同時我們也很難找到具有可比性的國際經驗(比如有專家會把上海與香港、東京進行對比,但卻無法將香港、東京的國土開發強度直接用于上海)。但是這并不意味著我們現在就可以無所作為,因地制宜地適度控制開發強度是明智之舉,也是對歷史負責。因此我們可以預見,在即將開始的國土空間規劃編制中,嚴格控制國土開發強度、促進存量建設用地有效利用、強化國土空間生態修復等將是必要的應對之策。

  3

  關于用途管制的空間邏輯

  土地利用規劃和城鄉規劃在空間管控上都不同程度地存在邏輯漏洞。從本質上說,編制國土空間規劃是有效落實國土空間用途管制的需要。如何將中央政府及地方各級政府的戰略、策略及具體要求落實到國土空間上,成為對人們開發利用國土空間行為的有效管控和引導,這是國土空間規劃體系構建應首先解決的問題。從過去土地管理實踐看,土地利用規劃落實土地用途管制主要有兩個途徑,一是自上而下指標控制、層層分解,二是分區控制,國家和省級層面屬于土地利用地域分區,市級層面為土地利用功能分區,縣鄉層面為用途管制分區。但從實施效果看,指標控制較為有效,分區控制在用途管制要求空間傳導上效果不明顯,上下不連續。而城鄉規劃編制缺乏自上而下的管控機制,每個城市在規劃編制中都各講自己的故事,也都樂于把自己講得很大以便獲得更大的城市建設空間?!皟梢帯边@樣的邏輯漏洞,導致在空間頂層設計上缺乏統籌協調。

  如何設計未來國土空間規劃體系的用途管制空間邏輯?首先是做好國土空間的頂層設計,在宏觀層面需要順應建設社會主義現代化強國的時代要求,著眼于人民群眾對美好生活更高的向往,確定國家層面的重大戰略。其次是建立有效的上下傳導機制,將國家意志層層傳導到地方規劃,同時也將地方需求反饋至上位規劃,做到上下通暢。三是空間邏輯關系更加科學嚴謹且可校核。在指標控制方面,需要解決如何科學分解指標的問題,既要考慮國家意志的落實,同時也要符合國土空間演變規律,兼顧地方發展的需求。在分區管控方面,各層級國土空間規劃分別采用哪種分區方式,既可以有效落實上位規劃國土空間用途管制的要求,同時在空間上形成閉合循環,空間傳導可控、可校核,等等。

  4

  關于國土空間用途管制規則

  與規劃實施彈性

  國土空間用途管制應具更加豐富和復雜的管控要求與規則。剛性與彈性,似乎是空間規劃中一對永恒的矛盾。土地用途管制實施過程中,最為重要的管制界線在于耕地與建設用地之間的轉變。如今,要實施國土空間用途管制,其重點在于對生態空間、農業空間與城鎮空間之間的轉變??梢灶A見,管控要求及相關規則應比土地用途管制更為豐富和復雜。

  國土空間功能復合性的廣泛存在,需要有豐富的管制規則來調節。大到一個區域,比如糧食主產區,既有其作為糧食生產的主體功能,同時還兼有城鎮化發展及生態保護等其他功能,它是復合性的。小到一棟樓房,既可以有居住功能,同時也可能是家庭作坊,兼有生產功能;還可能樓下是門面,具有商業功能;樓上是臥室,兼有居住功能。國土空間復合功能的普遍存在,對管控規則提出了比單一功能更高的要求。這些管制規則不僅要更加明確可操作,還要讓利用者有更多的選擇性,只有這樣才可能適應規劃實施的彈性要求。

  國土空間用途管制重點的差異,需要有與之相應的管制規則。國土空間用途管制規則的制定應服務于管制的關注重點。在重點關注耕地保護的情況下,需要重點關注耕地向建設用地的用途轉變,這時,耕地與園地、濕地之間的轉換可能就不太重要了;但如果重點關注濕地保護,則濕地和耕地之間轉換就需要嚴加控制??傊?,關注的重點不一樣,其規則也是不一樣的。所以,把土地用途管制的思路轉變到國土空間用途管制時,隨著管控內容的豐富,相應的管制規則也一定豐富得多。

  管控范圍與管制強度之悖論,需要用更加豐富的管制規則來增加規劃實施的彈性。剛性與彈性之矛盾還表現在國土空間用途管制的范圍與強度之間的不相協調。從邏輯上說,對國土空間實施用途管制的強度越強,其范圍(比例)應越小,這樣才具有可操作性,但實際情況卻并非如此。一方面,根據《土地管理法》,每個省級行政區域內永久基本農田保護率應占耕地總面積的80%以上,另一方面,按照《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發[2017]4號),對永久基本農田實施更加嚴格的管控措施,再考慮到各地均劃定了占國土總面積20%-30%的生態紅線,因此,未來需要實施最嚴格管制的范圍或比例增加了。在如此大比例的紅線范圍內實施最嚴格的管制措施,如果仍然延用原有較為簡單的管制措施,比如只規定“不許做什么”,是遠遠不夠的。在現代農業發展、鄉村振興、農村一二三產融合發展等背景下,更需要界定“可以做什么、可以怎么做”??梢?,在未來國土空間規劃編制中如何通過豐富多樣的用途管制規則來處理好這個邏輯悖論,需要高度重視。

  本文刊載于《人類居住》雜志

  2018年第4期
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